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独秀山下——余东华的博客

生长于独秀山下,耕读于齐鲁大地。齐鲁胜境,礼仪之邦,亲朋遍是。

 
 
 

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关于我

余东华,山东大学教授,博士研究生导师,复旦大学应用经济学博士后,美国加州大学伯克利分校访问学者。近期研究方向为产业组织与竞争政策、发展规划与战略。2002年以来,在《经济研究》《中国工业经济》《经济学动态》《财贸经济》《改革》《南开管理评论》《南开经济研究》《世界经济文汇》等学术期刊发表论文60多篇,其中CSSCI收录50多篇,《新华文摘》《人大复印资料》等全文转载19篇,出版个人专著3本、合著2本。

反垄断与竞争政策研究系列学术论文(二)  

2008-09-07 19:58:44|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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本文发表于《改革》杂志,若需转载请与杂志社联系。

 

 

论中国垄断行业改革中的管制重建

On the Reconstruction of Regulation in China’s Monopoly Industries

□余东华

内容提要  重建中国垄断行业的管制体制,首先要按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求,加快垄断行业市场化改革步伐,开放市场,打破垄断,引入竞争,放松管制。同时,加强垄断行业相关法规建设,建立公正透明、统一高效的现代监管体系,形成政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的垄断行业管制体系,从而优化组织结构,提高产业国际竞争力。

关键词  垄断行业 市场化改革 管制重建

作者单位:山东大学经济学院  山东济南  250100;复旦大学应用经济学博士后流动站

 

YU Dong-hua

Abstract: To reconstruct the regulation system of China’s monopoly industries, it is necessary to speed up the monopoly industries market reform step, open the market, break the monopoly , introduce the competition into the monopoly industries and relax the regulation according to the require of establishing and consummating the socialism market economic system. At the same time, the government must strengthen the step of construction the monopoly industries correlation laws and regulations, establish fairly transparent, unified highly effective modern supervising and managing system, form the government and enterprise separates, fairly competition, opening and orderly, health development regulation system of monopoly industries to optimize the industrial organization structure, enhances the industrial international competitive ability.

Key words: monopoly industries,market reform,regulation reconstruct

 

 

近年来,中国垄断行业的改革与发展成为理论界、政府部门和消费者十分关注的问题。这是因为,一方面,垄断行业改革总体上滞后于中国整体改革进程,加快推进垄断行业的市场化改革,是完善社会主义市场经济体制的迫切任务和重要内容;另一方面,垄断行业生产成本高、服务质量低、竞争能力弱的矛盾十分突出,加快推进垄断行业市场化改革,重建垄断行业的管制体制,是解决这些矛盾的根本途径,也是垄断行业优化产业组织结构、加快自身发展、提高市场竞争力、参与国际市场竞争的必由之路。中国的市场经济体制是从计划经济体制逐步转轨而来,垄断性行业具有区别于一般市场经济国家的特殊性和复杂性,是由行政力量和资本力量相互作用而形成的一种双重垄断,并且垄断性行业的管制体系还很不完善,政府管制的缺位、越位、错位现象普遍存在[1]。因此,中国垄断性行业的管制改革不能照搬西方模式,需要结合中国国情,在放松管制的同时,重建垄断性行业的管制架构。推进中国垄断行业的管制重建,必须加快垄断行业市场化改革进程,从政企、政事、政资“三分开”入手,引入市场竞争,加快构造有效竞争的市场结构,在放松管制的同时,推动相关行业的法制建设,逐步建立和完善公开透明、监管有力的监管体系,从根本上增强垄断行业自我发展能力。

一、准确定位政府在管制重建中的参与维度

改革开放以前,中国垄断性行业实行的是政企合一的管制体制。改革开放以后,垄断性行业进行了政企分离式的体制改革,政府各部门逐步从所有者、经营者、管理者过渡到管制者,行使行业管理职能和市场准入管制职能。但是这种经济管理与行业监管合一的管理模式难以保证管制的独立性,容易形成政企同盟。“打破垄断,引入竞争,放松管制”成为加快垄断性行业市场化改革的主旋律。准确定位政府在垄断行业管制重建中的参与维度,加快政府职能转变,进一步推进政企分开,使政府从垄断行业的经营者转变为公共服务和公共管理的提供者,是加快中国垄断行业市场化改革的重要前提[2]。

1、正确区分政府管理职能与企业经营性活动。政府职能转变就是要解决政府“越位”、“缺位”和“错位”问题,明确界定政府什么事该干,什么事不该干。那些政府不该管、管不好的事情,交由市场去调节;市场管不了的事情,政府应集中精力和财力管好。市场经济体制条件下,政府职能主要界定在经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四个方面,不再具有直接经营企业的职能。实现政企分开,政府不能直接干预企业的日常生产经营活动,而是通过设立专门的管制机构来监管企业的市场行为。企业拥有相对独立的生产经营决策权,作为真正的市场主体,按照市场原则开展生产经营活动。

2、分离行业主管部门的国有企业经营管理职能。分离行业主管部门的国有企业经营管理职能,割断其与企业的直接联系,是实现政企分开、政资分开的关键。行业主管部门的职能定位应是为行业的健康有序发展提供服务,包括制定行业发展的指导性规划,提出有利于行业发展产业政策,出台保护市场竞争的市场规则,协调解决企业发展中遇到的困难,为企业排忧解难。尽快剥离行业主管部门直接经营国有资产、干预国有企业生产与经营的职能,把企业的决策权、经营权和管理权交还企业,彻底在人财物等方面划清关系。正确处理好行业主管部门之间的关系,对于职能交叉的,可适度归并,集中管理权限,减少管理主体,避免政出多门。

3、改革政府管理体制。改革政府管理体制和管理方式,逐步实现政府从市场的直接参与者向规制制定者和行业监管者的角色转变,并将政策法规制定与行业监管职能加以区分,尽量通过市场化的手段对企业行为进行规范和引导,努力营造公平的经济发展环境。按照《中华人民共和国行政许可法》的规定,对垄断行业的行政审批事项进行清理,精减审批事项,简化审批程序,提高行政效率,降低行政成本,逐步形成行为规范、运转协调、办事公开、务实高效的政府管理体制。加快投融资体制改革,尽量缩小政府直接投资的领域和范围。改革政府管理社会投资方式,减少和取消政府对投资项目的行政审批,主要通过产业政策对各类投资进行引导。

二、加快形成垄断行业有效竞争的市场结构

开放市场、引入竞争、形成有效竞争的市场结构,是世界各国垄断行业改革的基本趋向,也是优化垄断行业产业组织结构、提高行业效率的基本经验[3]。从各国改革实践看,垄断行业引入竞争的方式主要包括两种,一是拆分在位垄断厂商,二是引入新的竞争厂商。对于适合于引入新竞争者的行业,一般不对原有企业进行拆分。

1、纵向拆分与横向拆分。对在位垄断厂商的拆分又可分为纵向拆分和横向拆分两种。纵向拆分是按照业务种类对在位厂商进行分割,一般情况下是推进垄断性业务和非垄断性业务的分离,将垄断厂商的非垄断性业务剥离后推向市场,在取消交叉补贴、推动市场竞争的同时仍限制垄断性业务的市场准入。纵向拆分的优点是能够避免重复建设、降低社会成本。纵向拆分的缺点是,拥有瓶颈设施(如基础产业中的网络设施)的上游厂商可能向下游厂商寻租,市场力量延伸仍有可能扭曲消费。同时,纵向外部性导致的双重加价和厂商间协作的交易成本增加也使社会净福利受损。横向拆分是按照产业的地域分布将垄断厂商按区域分割,通过互联互通使不同区域间的厂商相互渗透,形成市场竞争。横向拆分的优点是能够迅速形成若干对称的市场主体,展开市场竞争,避免在位厂商的利用先动优势和规模优势打压竞争者,阻碍竞争。横向拆分的缺点是可能破坏具有自然垄断性的瓶颈设施的全程全网性,出现社会成本较高的重复建设,不利于规模经济和范围经济的实现。同时,拆分后可能形成区域性垄断或面临区域垄断厂商的潜在合谋,出现“拆而不分”的现象,管制的任务较重。对于中国垄断产业的横向拆分与纵向拆分,要根据不同产业的技术经济特征和行业组织结构的实际状况,实行分类处理,推进适度重组。

2、市场拆分与市场整合。市场拆分的目的就是要打破垄断、引入竞争,而市场整合就是要按照资产的有机联系对企业进行合并,以实现规模经济。从表面上看,市场拆分与市场整合之间存在矛盾,即引入竞争与实现规模经济之间的矛盾,也就是“马歇尔冲突”。但是,在中国垄断行业的市场化改革中,二者之间是辨证统一的。这是因为:①垄断行业的市场拆分是在实现规模经济基础上的拆分,不是打破规模经济的市场分割;②市场拆分和市场整合是中国垄断行业市场化改革的不同阶段,拆分是为了引入竞争,让市场机制发挥资源配置作用,整合是市场引导的整合,二者的最终目标都是为了实现规模经济,提高产业竞争力;③对于部分垄断行业而言,市场拆分是为了理顺资产关系,提高资源利用率的“明分暗合”。例如,电力行业的横向拆分,形式上是将原国家电力公司进行分割,但实质上是将部分以省为实体的电力公司进行整合,形成新的跨省际的电力集团。因此,中国垄断行业的市场结构的重组可以采取市场拆分与市场整合相结合的方式进行,对行政性垄断坚决打破,进行拆分,同时引入新的竞争者;对于竞争比较充分、行政性垄断已经剔除,但因规模不够而导致国际竞争力不强的行业,可以通过市场化的操作,进行适当整合,避免过度竞争。

3、引入新的竞争者。降低垄断行业的进入门槛,鼓励社会资金以多种形式进入垄断行业,是打破垄断,形成有效竞争市场结构的另一种主要方式。特别是在政府和国有企业财力不足的情况下,通过贴息、提供补贴、财政担保等措施,鼓励民营企业进入垄断行业,既能够增强垄断行业的投资能力,促进行业发展,又能够培植新的竞争者,形成有效竞争的市场结构。在引入新的竞争者时,对于垄断行业中的自然垄断性的业务和竞争性业务采取不同的市场准入政策。对于不具有自然垄断性的行业和垄断行业中剥离出来的竞争性业务,取消市场准入的所有制和身份限制,简化行政审批环节,允许所有符合资质条件的市场主体进入,展开公平竞争。对于自然垄断性业务,如电力、电信、供水等行业中的基础网络,在维持网络的物理特性完整和互联互通的基础上,根据规模经济的要求,实行政府管制下的特许制度,适度重组为几个经营主体,实行有限竞争。另外对于那些关系国计民生的垄断行业,引入竞争实现民营化,需要采取渐进式改革方式,市场开放与市场自由化的改革方案要经过反复论证,然后按照方案有序推进,逐步放松进入管制,实现垄断行业的市场化改革与健康发展同步推进[4]。

三、规范垄断行业发展的外部约束

改变过去通过行政手段直接干预垄断行业发展的传统做法,建立健全法律法规体系,形成外部约束,规范垄断行业发展。

1、制定出台《反垄断法》。当前,中国主要依据《反不当竞争法》对一般市场竞争行为进行规范,但是该法对保护竞争和有关垄断行业的规定过于简单粗糙,已经明显不适应经济社会发展的需要。随着中国垄断行业政企分开和产权多元化改革的推进以及竞争机制的引入和经济性垄断的形成,特别是在中国已经加入WTO、国外跨国公司大举进入中国的今天,制定一部《反垄断法》的重要性越发明显。在经济全球化日益加快和新经济快速发展的大环境下,西方发达国家反垄断实践已经发生了变化,最为明显的是反垄断已由结构指向转变为行为指向。充分借鉴西方国家的经验,本着既与国际接轨又适应本国国情的原则,抓紧制定出台中国的《反垄断法》,对垄断行为进行约束,特别是对跨国公司通过不正当竞争打压中国民族产业的行为进行及时制止,对外资并购中国企业进行规范和引导,通过法律途径维护市场有序竞争,保护民族产业健康发展。

2、制定新的垄断行业法规。打破部门立法的模式,由全国人大组织法律起草小组,针对垄断行业的经济技术特征,对管制机构设置、被管制企业的权责利关系、产品或服务价格及质量、市场准入条件等做出原则性规定,作为政府管制部门制定管制制度的基本依据。现阶段,要按照法定立法程序,制定电信、石油天然气、自来水等行业的立法规划,搞好前期调研,借鉴经济发达国家在垄断行业法律制度建设方面的经验,制定出台规范行业发展的法律法规。中国垄断行业的立法要吸取过去由相关行业自行立法、固化原有垄断格局、保护既得利益的教训,采取“立法机构立法”和“开门立法”的国际惯例,加强法律法规的权威性、原则性和前瞻性。

3、修改完善有关产业法规。由于《电力法》、《铁路法》、《民航法》等相关行业法规大多制定于垄断行业市场化改革之前,并且大部分是由相关行业主管部门牵头制定,其指导思想往往是为保护国家基础设施和产业安全,而不是为了规范产业中各市场主体行为。这些法规多少都带有维持产业的垄断性经营、固化原有利益格局的痕迹,因而已经不适应经济和社会发展的需要,特别是与垄断行业的市场化改革进程发生冲突。因此,应根据已经变化了的技术经济条件和产业自身发展的需要,由立法部门组织相关行业的专家和各方代表,对原有法律法规进行修改完善。

四、重建垄断行业的管制架构

中国垄断行业的市场化改革,尤其是公用事业部门,在打破垄断、引入竞争、实现民营化的过程中,要事先确立相应的管制框架,保障行业的健康发展和改革的有序进行,防止国有资产的流失。垄断行业的管制架构包括管制依据、管制制度、管制机构和管制程序。管制依据就是全国人大制定的法律法规,管制制度是有关部门根据法律法规制定的补充性操作规范和规章制度,管制机构是国家依据有关法律法规成立的管制政策执行部门,管制程序是管制机构按照法律法规的授权和规定设计的监管行政程序。管制机构必须具有独立性、权威性、专业性以及行为可预期性和责权一致性[5],监管机构只有具备这些特征,才能保持市场的公平竞争,平等保护所有投资者和消费者的合法权益。

1、树立现代管制观念。建立一套适应中国垄断行业发展特点的现代管制架构,形成有效监管的体制,首先需要树立现代管制观念,将政府管理垄断行业的方式,从对生产和经营的直接控制,转向通过法律法规授权专门管制机构执行、以市场为导向的管制。现代管制制度要求将管制与政府宏观调控、政府产业政策区分开来,不能将政府对微观主体所进行的一切管理行为都视为管制。随着垄断理论的发展,特别是自然垄断理论的演进,政府管制的目标和手段都发生了很大变化。对于中国垄断行业而言,近期需要在放松管制、引入竞争的同时,以有利于形成有效竞争、有利于产业发展、有利于保护消费者权益为指向,建立符合市场经济体制要求的新型管制制度,尤其需要在实行激励性管制方面进行大胆探索。

2、组建独立的政府管制机构。根据相关法律法规的规定,按照独立性、权威性、专业性的原则,组建政府管制机构,界定管制机构的主要职能。一般而言,管制机构的主要职能包括,在相应的法律框架下,制定具体的产业管制制度和规章,颁发企业经营许可证,对行业的准入、成本、价格、服务内容与质量、安全、环境、普遍服务以及退出等实施专业化监管,形成有效的监管机制。管制机构的人员组成,既要有相关行业的专业技术人员,也要有经济、法律、财务、审计等方面的专业人员。监管机构根据法律授权,独立行使对垄断行业的管制。同时,充分发挥反垄断、纪检监察和行业协会、消费者组织等方面的作用,建立对监管机构的监督和制衡机制,防止监管机构被垄断行业“俘虏”而滥用职权。另外,对垄断行业的监管中,要正确处理垄断行业法规与反垄断法、管制机构与反垄断机构的关系,搞好相互之间的合作。

3、根据相关法律法规建立协调统一的管制制度。逐步取消行政审批的传统管制办法,引入许可证管理、特许经营权等市场化管制方式,同时制定管制制度的透明规则。垄断行业的管制制度主要包括准入、价格、质量等经济性管制制度和安全、环保等社会性管制制度两个方面。其中,价格管制直接关系到消费者和投资者的利益,并且价格管制程序相对复杂,操作难度较大。因此,制定一个科学的价格管制制度,建立合理的价格形成机制,对于垄断行业改革十分关键。对于自然垄断性业务的产品和服务价格,可在价格听证制度的基础上,实行政府定价。对于竞争性业务的产品和服务的价格,在政府指导下由市场供求关系决定。科学的管制制度是一把“双刃剑”,既是对垄断行业的监管和制约,对管制机构自身也要有抑制管制机构权力使用不当、减少决策失误的监督约束机制。

4、制定科学合理的管制程序。管制程序的科学性既是决定管制机构权威和合法性的前提,也是防止管制机构滥用权力、妨碍竞争的制约力量。建立在现代管制制度之上的监管程序,最为重要的是公开与参与两个要素。公开就是要求管制依据、过程与结果都对公众公开,接受公众的监督。也就说,管制程序必须是透明的。只有加强管制程序的透明度,才能获得公众认同,提高管制的有效性和效率。参与就是要求管制机构在规则制定和规则执行的所有环节,均给予厉害关系人表达意见的机会,听取其陈述和申辩,并在充分考虑这些意见的基础上做出最后决定。管制程序的公开与参与两大要素之间是相辅相成的,公开是为了让公众知情,而公众知情的目的是为了参与,同时也只有有效的参与才能完全体现公开的价值。管制程序的设计还要体现效率原则,尽量减少不必要的环节,为市场参与者提供高效服务。监管程序包括正式程序和非正式程序两种。正式程序是采取的是听证会的形式,它比其他程序耗时长,但可以对所争议问题进行彻底的审查,适合于有争议的重要事实问题,如发放许可证、制定价格、核定特定企业成本、决定行政处罚等。非正式程序效率高,不需要经过复杂的过程,适合于决定一般性的管制问题,决定网络的公平接入原则,修改市场规则、用户服务标准、许可标准、合并审查标准等[5]。

5、保持管制政策的动态性。管制对象的性质发生了变化,政府管制政策也应及时转换调整。也就是说,管制应该保持动态性。管制的动态性表现在管制、放松管制、再管制与管制重构不是一成不变的,而是随着技术经济条件的变化,相互交替,循环反复的[6]。例如,某些行业的非对称管制,在行业发展初期对于培育新的市场竞争主体十分必要。但是,当市场真正形成有效竞争的局面后,也就是新企业的市场份额已经达到一定比例、足以参与公平竞争后,非对称管制政策就应该转变为中性的管制政策,以充分发挥市场的调节功能。对于垄断行业而言,放松管制、引入竞争是十分必要的,但放松管制并不是取消管制,引入竞争并不是无序竞争,而必须是受一定规则限制的竞争。由于中国管制制度的稀缺性,中国垄断行业的放松管制的过程也应该是管制重建的过程,尤其是在目前的经济技术条件下,中国垄断行业中具有自然垄断性、暂时需要保持垄断经营的业务,需要对竞争性供给者如何以合适的条件接入受管制的“瓶颈环节”、如何保证互联互通等问题研究出台新的管制措施[7]。

6、强化社会性管制。在放松管制,特别是行政性管制和经济性管制的同时,需要重构和强化社会性管制。社会性管制是以确保国民生命安全、防止灾害、防止公害和保护环境为目的的管制[8]。中国正处于经济转型时期,随着市场化改革的深入和经济增长的加快,不少企业在追逐利润的过程中,忽视了社会道义和责任,破坏生态环境、危害社会公共利益和损害消费者权益的行为屡见不鲜。加强社会性管制,特别是加强对环境污染和产品质量的管制,对于促进经济与社会的协调发展,保障广大消费者的合法权益,意义重大。当前,中国的社会性管制制度相对薄弱,管制手段相对单一。为了保护消费者利益、维护社会秩序及经济社会的稳定,需要抓紧制定以下几类社会性管制措施:①制止损害消费者利益的特定社会不良行为;②通过批准、认可制度对提供公共性物品和准公共性物品、非价值性物品有关的事业者以及有可能因外部经济而产生受害的事业者进行营业活动的限制;③通过资格制度禁止资格取得者以外的人进入某一关系生命财产安全的行业(如医院);④对产品的安全性、机械设备的安全运转和操作进行定期检查的“检查、鉴定”制度;⑤从确保产品的安全性及设备操作、管理的安全性要求出发,对于其结构、强度、爆炸性、可燃性等定出安全标准,没有打上符合安全标准的标志或没有经过鉴定的产品则禁止其销售和利用的“基准、认证”制度。

 

参考文献

[1]高尚全,尹竹:《加快推进垄断行业改革》,《管理世界》,2003年第10期,第71-77页.

[2]林凌:《中国基础领域垄断的形成与反垄断之路》,《财经问题研究》,2002年第1期,第3-9页.

[3]宋则:《反垄断理论研究》,《经济学家》,2001年第1期,第29-33页.

[4]王俊豪:《政府管制经济学导论》,商务印书馆,2001年,第449-450页.

[5]周汉华:《行业监管机构的行政程序研究:以电力行业为例》,《经济社会体制比较》2004年第2期,第39-47页.

[6]丹尼尔·史普博:《管制与市场》,上海三联书店,上海人民出版社,1999年,第15-25页.

[7]顾乃华:《中国自然垄断行业规制的特异性及改革动力塑造》,《改革》,2004年第3期,第18-22页.

[8]植草益:《微观规制经济学》,中国发展出版社,1992年,第281-289页.

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