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独秀山下——余东华的博客

生长于独秀山下,耕读于齐鲁大地。齐鲁胜境,礼仪之邦,亲朋遍是。

 
 
 

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关于我

余东华,山东大学教授,博士研究生导师,复旦大学应用经济学博士后,美国加州大学伯克利分校访问学者。近期研究方向为产业组织与竞争政策、发展规划与战略。2002年以来,在《经济研究》《中国工业经济》《经济学动态》《财贸经济》《改革》《南开管理评论》《南开经济研究》《世界经济文汇》等学术期刊发表论文60多篇,其中CSSCI收录50多篇,《新华文摘》《人大复印资料》等全文转载19篇,出版个人专著3本、合著2本。

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反垄断与竞争政策研究系列学术论文(五)  

2008-09-17 11:08:28|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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本文发表于《中国工业经济》2008年第2期。

 

 

 

反行政性垄断与促进竞争政策研究新进展*

  ——“转轨经济中的反行政性垄断与促进竞争政策”

国际研讨会学术观点综述

 

余东华   于华阳

(山东大学经济学院,  山东 济南 250100)

 

[摘  要] 行政性垄断由于造成资源配置扭曲、社会福利损失、收入分配不均以及地方保护和区域市场分割等问题而日益成为社会各界关注的焦点。2007年11月19日在山东大学召开的“转轨经济中的反行政性垄断与促进竞争政策”国际研讨会对反行政性垄断的理论与政策问题进行了集中交流与探讨。本文介绍了与会专家学者对于该问题的主要学术观点,综述了反行政性垄断研究的新进展以及该领域亟待解决的理论和实践问题。

[关键词] 反行政性垄断;竞争政策;新进展

[中图分类号] F127    [文献标识码]A         [文章编号]

 

由山东大学经济学院、山东大学反垄断与竞争政策研究中心、中国工业经济杂志社联合举办的“转轨经济中的反行政性垄断与促进竞争政策”国际研讨会于2007年11月19日在山东大学召开。来自美国林纸业协会、荷兰马斯特里赫特大学、中国社会科学院、中国人民大学、复旦大学、南京大学、东北财经大学、首都经贸大学、浙江财经学院等20多家单位的50余位国内外专家学者参加了此次研讨会。会议围绕“反行政性垄断:理论与政策”这一主题进行了深入的交流和探讨,取得了丰硕的成果。

一、反行政性垄断与促进竞争政策的基本问题与基础理论

行政性垄断与经济垄断和自然垄断不同,往往是依靠公共权力来获取产业的独占地位或达到区域市场封锁的目的,它涉及的理论和问题较多且具有一定的特殊性。与会学者围绕转轨经济中反行政性垄断与促进竞争政策的基本问题与基础理论发表了各自的学术见解。

浙江财经学院院长王俊豪教授等认为,在中国现行体制下,很多垄断性产业都同时存在着自然垄断与行政性垄断,这种自然垄断与行政性垄断并存的现象称为垄断性产业垄断的二元性。垄断的二元性并不意味着自然垄断和行政性垄断可以完全分离。尽管从理论上讲,自然垄断和行政性垄断是不同的概念,有不同的特征和表现,是可以完全区分的,但在现实中,自然垄断和行政性垄断往往交织在一起,自然垄断为行政性垄断的存在提供了条件,行政性垄断又强化了自然垄断。如何有效地分离自然垄断和行政性垄断也是政策实践中的一个关键和难点问题。但是行政性垄断本身也具有双重性,根据垄断的结果,行政性垄断可以分为合理的行政性垄断和不合理的行政性垄断,行政性垄断是否合理的检验标准是,是否提高市场绩效,增进社会福利。问题是什么样的行政性垄断能提高资源配置效率、增加社会福利?一般而言,强自然垄断行业中的行政性垄断具有一定的合理性。政府规制与行政性垄断的本质差异在于目的差异决定的行为差异,规制对所有企业要一视同仁,以实现公平竞争;而行政性垄断容易偏向于某个企业或某几个企业,往往造成不公平竞争。

中国社科院反垄断与规制研究中心主任张昕竹研究员认为,行政垄断的本质是公权力对竞争的排斥和限制。行政性垄断在正处于转轨过程中的我国是一种无所不在的现象,正因为如此,已经出台的《反垄断法》难以将所有的行政垄断现象纳入其中,对行政垄断的限制也不能过于严格,否则可能引起司法危机。一般意义上的反垄断(经济垄断)是反对私权对竞争的排斥,而反行政性垄断是反对公权力对竞争的排斥。正如反垄断不是反对垄断本身、而是反对滥用垄断地位一样,反行政性垄断反对的不是行政性垄断本身,而是反对滥用行政权力导致不公平竞争的行为。在刚刚颁布的《反垄断法》中对地方性的行政性垄断行为界定和处罚的条款规定比较严格,而对于行业性行政垄断的条款规定比较模糊。尤其是在《反垄断法》第7条中规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。前款规定行业的经营者应当依法经营,诚实守信,严格自律,接受社会公众的监督,不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。”这一条基本上属于除外条款,存在着对行业性行政垄断豁免的嫌疑,使得反行业性行政垄断问题变得更加复杂。

山东大学反垄断与竞争政策研究中心主任于良春教授认为,行政性垄断是凭借公共权力形成的垄断,也就是运用非经济的强制力量,排除竞争对手,保持对市场的排他性独占,也可以理解为公共权力对垄断厂商的选择以及对市场结构的设计。于良春教授提出了行政性垄断的三级分类标准,按照行政权力作用的范围和方向将行政性垄断分为地区性行政性垄断和行业性行政垄断。在涉及行业性行政垄断问题中的自然垄断与行政性垄断关系问题时,于良春教授认为,在中国转轨经济中,自然垄断同行政性垄断是交织在一起的。中国的所谓“自然垄断”行业只是同国外发达国家具有自然垄断性质的行业具有对应关系,并没有经过市场竞争而达到“自然而然”的垄断阶段,从这个意义上讲,中国相关产业更多是以“自然垄断”为名而行“行政性垄断”之实。除了类似烟草、盐业等以税收为目的而进行专卖的垄断性行业以外,其他中国行业性行政垄断与自然垄断性行业应该是重合的。对行政性垄断的测量是一个对制度性现象进行计量的问题,而这无论是在理论层面还是在技术层面上都是一个比较难以处理的问题。尤其是行政性垄断所涉及到的一些无法用变量进行替代和验证的软信息,使得人们难以直接对行政性垄断进行测量,可以根据行政性垄断的定义所确定的范围,从行政性垄断的表现特征以及所造成结果的角度上来对行政性垄断程度进行一种间接的测算。

东北财经大学产业组织与企业组织研究中心主任于立教授等认为,《反垄断法》不是解决行政性垄断和行业垄断的良策,这种担忧来源于中国《公司法》的教训:《公司法》没有处理好有关“国有独资公司”的问题。他们认为《公司法》属于民商法范畴,不适用于国有企业;同样《反垄断法》适用于有关垄断协议(或合谋)、滥用市场支配地位和经营者集中(或并购)的经济垄断行为,而行政性垄断和行业垄断属于带有中国特色的垄断现象,一般意义上的《反垄断法》难以胜任反行政性垄断的重任,建议建立行政特殊法规限制行政性垄断。中国的《反垄断法》在其立法的过程中就把过多的精力用在了“行政垄断”和“行业垄断”问题上,有“喧宾夺主”和“贪大求全”之嫌。而且可以预计,在未来的执法中,行政垄断和行业垄断将是不可避免的难点,事实上已经重蹈了《公司法》的覆辙。也就是说,我们过多地把注意力放在了难度极大又不是题中应有之义的议题之上,而耽误了主要任务。于立教授等强调,对于中国的垄断问题,需要区别对待、分而治之:经济性垄断适用《反垄断法》治理,自然垄断通过政府规制治理,行政性垄断通过行政法规治理,行业性(国企)垄断使用特殊法人法治理。关于行政性垄断的基本问题,于立教授等认为需要明确以下几点:第一,是叫行政垄断还是行政性垄断,没有实质性区别,完全可以简称为行政垄断;第二,对行政垄断不能视而不见,应该承认它是广泛存在的现象;第三,正如垄断是个中性名词一样,行政垄断基本上也是个中性名词。也就是说,有的行政垄断是合法或合理的,不应反对。反过来,对于贬义或“有害”的行政垄断,也不是可以一反了之;第四,《反垄断法》不是解决行政垄断的良策。《反垄断法》既反经济垄断性质的企业行为,又反滥用公共权力的行政机关和公共组织,难免“贪大求全”;第五,欧美等国家很少有与中国类似的行政垄断,即使部分转轨国家存在类似情况,但在程度上也远不及中国,因此在这方面没有很好的国际经验可供借鉴。总之,行政垄断与经济垄断在法理基础、行为主体、行为方式、行为后果和法律责任等方面都有很大区别,勉强地板块式凑在一起效果不会好,反行政垄断应另寻出路。

首都经贸大学管理学院院长戚聿东教授等认为,与中国经济集中型垄断不足相伴生的是行政割据型垄断过度,这种行政割据型垄断并不是表现为生产集中和正常的市场进入壁垒的产物,而是生产不够集中缺乏竞争的条件下产生的;不是以高效、畅通、统一的全国性市场为背景,而是以市场分割为背景;不是表现为企业组织的垄断,而是政企合一的垄断。总之,就是低集中度和低关联度下的借助于行政手段保护的垄断行为。按照西方产业组织学的SCP分析范式,即市场结构决定市场行为,市场行为决定市场绩效,我国垄断行为过度的存在不符合SCP分析范式的逻辑推论,应该说这种悖论导源于我国经济转轨时期特殊的条块分割体制。我国作为传统的高度集权的国家,历来存在着国家政权对市场的强大干预,但这种干预实际上是由各个主管部门和地方政府分别行使的,企业隶属于不同的行政主管部门和地方政府。部门和地方政府在各自利益的驱使下,分别加强对企业的行政干预,企业间的竞争实质上已经变成了部门间和地方政府之间的竞争。特别是改革开放以来,随着中央部门权力向地方政府的倾斜,地方政府的行政权力增大。在地方利益的驱使下,地方政府对企业的干预强化,地方保护主义盛行,从而产生了一种机制极为奇特的行政性垄断行为。

美国林纸业协会驻北京首席代表Tate Miller教授认为,中国反垄断与竞争政策的实施将对加快中国经济国际化进程发挥重要的作用。他从美国商界的角度阐述了中国《反垄断法》的实施可能面对的挑战,反垄断法的执行、反垄断机构的设立、违法行为的判定等都需要法律智慧。美国商会和商界欢迎中国《反垄断法》的颁布,并对其具体实施充满期待。竞争政策和反垄断主管部门如何保障该法的实施更有利于中国的国际化进程将是近期内面临的最大挑战。

山东大学经济学院侯风云教授等认为,传统理论中自然垄断内生为一元化市场结构,各在位厂商从自身利益出发,要求政府实施进入规制,使一元化的市场经营主体长期化,并具有强烈的行政性垄断色彩。但是,对一元化市场结构的分析表明,即使在自然垄断产业中,也存在着一元化悖论,自然垄断的边界不是一成不变而是动态的,随着技术、供给和需求条件的变化而变化;长期内,自然垄断是不稳定的,具有暂时性,一元化市场结构与自然垄断之间没有必然性的联系。理论的支撑与现实的发展表明,自然垄断产业存在实现多元化的可能性,因此需要进一步研究在自然垄断产业中如何打破传统的行政性垄断,引入市场竞争,通过多元化的经营主体的形成,促进自然垄断产业社会福利水平的不断增进。

福州大学管理学院杨永忠教授提出了促进竞争政策演变及其传导的制度分析框架,并运用跨国比较方法分析了东南亚地区日本、韩国、台湾互补与非互补的产业制度对产业国际竞争力的影响。他强调了制度对于市场结构的直接影响,以及对市场行为和绩效的传导作用,从一个侧面支持了在反行政性垄断与促进竞争政策研究中引入制度因素分析和测量行政性垄断程度的合理性。

二、转轨经济中的行业性行政垄断的测度及其对资源配置的影响

行业性行政垄断程度的测度及对资源配置的影响是此次大会关注的重点问题之一。于良春教授认为,可以借鉴产业组织理论的SCP范式构建ISCP研究框架,用于分析和测量行业性行政垄断的程度(见图1)。但是,ISCP研究框架同产业组织理论的SCP范式的研究标准具有较大差异。因为在实际使用ISCP研究框架时,需要区分是使用ISCP范式对一个行业的垄断程度进行测量以后来判定其是否是行政性垄断,还是已经判定一个行业存在行政性垄断以后再对其进行行政性垄断程度的测量。实际上任何一个产业目前的产权结构、市场结构等的形成都是受多方面因素影响的,可能既包括行政性的垄断因素也包括竞争性的因素。因此ISCP分析框架既可以用于对行政性垄断的定性研究,也可以用于对行政性垄断的定量研究。在ISCP分析框架中,I(Institution )表示由中央政府推动实施的发展战略、宏观经济政策以及产业政策等制度性因素,S(Structure)表示表示由一系列参数指标构成的产业特征矩阵,例如市场结构、产权结构、规制结构等,C(Conduct)表示在位垄断厂商的行为,而P(Performance)表示绩效。

图1  ISCP分析框架

 

于良春教授认为,在当前制度背景下,隐性行政性垄断将更多地采取对信息的控制以及行政机构与垄断厂商之间串谋的手段来实现其目的。在ISCP框架下,能够对不同产业发展路径下垄断厂商的行为进行比较分析。在ISCP框架下考虑设置以下几大类指标形成行业性行政垄断程度测量的指标体系:规制结构、产权结构、市场结构、市场行为及市场绩效。构造一个相对简单的行政性垄断指数并进行测量,然后将实际数据进行返回测试,并修正和细化各类指标,经过几次反复,能够逐步形成相对完善的指标体系。

中国人民大学商学院姜付秀副教授和中国社科院工业经济研究所余晖研究员认为,垄断导致整个社会的福利损失是西方反垄断的主要理论依据,与西方发达国家不同,我国市场运行中的垄断特别是行政性垄断问题主要是由旧体制中国家行政权力的高度集中和国家所有制改革不彻底所遗留下来的,即企业的垄断地位是通过国家的法律、政府所有权以及各种行政法规甚至产业政策事先规定的,而存在于西方国家市场中的垄断则主要是通过市场竞争形成。但是无论是由于竞争形成的垄断还是由于不合理的法律法规等形成的行政性垄断,垄断者都会凭借市场垄断地位,滥用市场势力,从而损害消费者的福利,给整个社会带来较大的福利损失。同时在我国由于行政性垄断行业较高的工资福利所导致的收入分配效应也是极大的,即它可能拉大社会各行业收入差距,而这种收入差距的拉大并不合理。他们通过对1997-2005年中国行政性垄断行业的福利损失的测算,以及这一研究区间行政性垄断行业与其他行业职工收入差异的分析,实证检验了行政性垄断的危害,进而强调了打破行政性垄断的必要性和紧迫性。

荷兰马斯特里赫特大学M. Faure教授认为,竞争法是对具体行业行为规制法律的重要补充工具,他详细介绍了竞争法是如何对欧洲保险行业行为法律进行补充的,讨论了欧洲竞争法对欧洲保险行业行为的豁免条件,并提出了对于中国保险行业的启示。Faure教授认为保险行业具有特殊性,中国《反垄断法》应该对保险行业进行特殊对待,根据保险行业的具体特点对其不符合一般竞争原则的经营行为进行必要的豁免,以保护和促进保险行业的健康稳定发展。

浙江工业大学经济学院汪贵浦教授通过测算1978~2005年以来我国行业职工工资差距的基尼系数,并对行业基尼系数进行产业间和产业内的分解,发现产业间的基尼系数贡献最大。他检测了建国以来收入不平等与经济增长的相互关系,认为U型曲线的转折点位于20世纪80年代中期,这比地区收入差距转折点出现得更早。汪贵浦教授通过实证计量收入不平等与产业结构变化、市场化与所有制变化、金融发展、政府支出等宏观因素关系,发现第二产业相对于第一产业比重的提高加大了收入差距,而第三产业相对于第二产业比重的提高呈现为倒“U”关系,高速的GDP增长率、金融发展、其它类型经济成分增长对行业间工资收入不平等有明显的抑制作用,但TFP增长对差距的抑制不明显;而失业率、政府支出、通货膨胀等,均加剧了行业间收入差距。他最后对典型垄断行业职工高收入的TFP、资本密度、毛利率、公司规模、分租行为因素的研究发现,产业特异性不构成垄断行业与其它行业职工收入差距的内在原因,而分租行为、行业内部较高的工资收入增长率、市场势力、进入壁垒以及行政性垄断,具有构成行业间工资收入差距的明显促进作用。

荷兰马斯特里赫特大学N. Philipsen博士从分析欧洲专业职业规制(例如对律师、医生、会计师、工程师等职业的进入规制等)的理论基础、经验和教训出发,研究了中国律师行业规制制度的运行效应,指出了由于中国律师行业存在着比欧洲律师行业更强的信息不对称性,因此他认为专业职业规制不是中国监管律师行业的最佳选择,因为规制经济学理论以及欧洲的专业职业规制实践已经证明规制具有不均衡性。对于专业职业中的行政性垄断因素,需要严格区分,妥善处置。

北京工商大学经济学院冯中越教授等认为,在城市环卫设施特许经营权的拍卖过程中会出现管制机构与竞标企业、竞标企业与竞标企业以及二级区县政府之间合谋的可能性。防范城市环卫特许经营权拍卖中的合谋需要在机制上加以设计,包括尽可能选择公开叫价的拍卖机制、设计高激励强度的特许经营合约、利用中介机构进一步规范拍卖活动、发挥合约中惩罚性条款的约束作用、利用高科技手段强化信息监控等制度设计。

武汉理工大学经济学院杨兰品副教授认为,在我国由计划经济向市场经济的转变过程中具有历史渊源和深厚计划经济色彩的盐业行政性垄断一直没有明显的改变,然而目前在中国理论界,有人以消除碘缺乏病为理由坚持盐业专营制度。她认为在市场经济条件下,盐业的行政性垄断不仅失去了其存在的必要性,与市场经济原则相背离,而且引发了盐业主管部门执法犯法的道德风险问题,并造成了极为严重的消极后果,例如碘过量症等。在市场经济体制不断完善的今天,盐业更需要加快市场化改革步伐,破除行政性垄断,引入市场机制。

复旦大学管理学院白让让博士认为,在规制缺失或默许的条件下,包含惩罚方式的价格合谋是一个可行和可实施的机制安排,而寡头垄断和行政性垄断的结合是诱发规制者干预价格竞争,最终形成所谓“价格同盟”的结构和制度条件。规制者和垄断国企关系的交织和错位下的反竞争行为,是未来《反垄断法》实施的主要障碍。

山东经济学院杨淑云博士采用中国电力产业1996-2003年间省际的面板数据,用DEA和Malmquist生产率指数分析方法,考察了中国电力产业在市场化改革期间的效率和生产率变动。她认为电力产业存在规模经济性,电力企业的规模与规模效率具有显著的正相关关系,各省电力企业的效率差别主要表现在规模效率的差别,规模无效率的企业表现在规模过小导致的规模无效率。中国电力产业的全要素生产率的增长主要得益于技术进步,而效率总体上并没有提高,这表明中国电力产业的市场化改革并未从本质上提高企业的效率。

山东大学经济学院丁启军认为,不合理的政府规制直接导致了自然垄断行业的行政性垄断,行政性垄断造成了巨大的社会福利损失、内部生产效率损失和寻租成本等微观效率损失以及福利转移;行政性垄断也是造成我国目前收入分配不公的一个重要原因。他以中国电信业的数据为例对自然垄断行业行政垄断微观效率损失进行了估算。

三、转轨经济中地区性行政性垄断的测度及对资源配置的影响

于良春教授认为,地区性行政垄断的具体表现形式为地方保护和市场分割。地方保护和市场分割产生的原因已有财政分权论、政府竞争论、资源产权论、晋升博弈论、分工抑制论、赶超战略论、劳动就业论等理论解释,但是分析我国地区性行政性垄断形成的原因,不能脱离经济转型这一特定历史背景。他从四个方面分析转轨经济中地区性行政性垄断形成的原因:(1)经济转轨过程中制度和体制的不完善性;(2)转型期的行政分权、产业同构与地方保护;(3)地区本位论视角下的地方保护与市场分割;(4)地方政府的赶超战略、政府竞争与地方保护。他认为,对于地区性行政性垄断的测度,应以贸易法和价格法为主,构建实证分析的指标体系,多角度、多层次对地方保护和市场分割程度进行测量。同时,为了弥补地方保护易观察、评价,而不易用一到两个指标去直接度量的缺陷,采用问卷调查法,将地方保护和市场分割分解细化为便于回答的具体问题,对不同类型的经济主体进行抽样调查,以获得能够进行实证分析的数据。

于立教授等认为,现有《反垄断法》有把行政垄断简化为地区垄断的倾向。或者说,《反垄断法》对“条条垄断”轻描淡写,而对“块块垄断”相对重视。这是现有《反垄断法》的一个不足之处。“条条垄断”是以企业为基础的,而“块块垄断”则是以地区为基础的。目前学术界有观点认为在中国近些年的国民经济快速发展中,地区间竞争起了重要作用。该结论隐含的命题是地区必须有相对独立的利益驱动,其独立性虽然不会达到企业那样的程度,但足以激励地区加快发展。如果否认地区相对独立的利益驱动,就难以解释中央对地方的“分税制”、地区干部“考核机制”等。对于中国的反垄断法而言,如果承认地区间竞争与地区间相对独立的利益是一个问题的两个侧面,那么对于“地区垄断”的主要表现——地区性行政垄断就要重新认识。

山东大学经济学院副院长范爱军教授和李真博士利用1985-2005年的国内商品零售价格指数测度了市场分割度,发现商品市场一体化程度有所提高。同时考察了影响商品市场分割程度的因素,重点考察了地方保护行为、对外开放程度的作用,实证结果显示,地区经济发展水平、政府财政支出、国有企业就业比重、进口、出口及FDI皆以不同程度影响着国内商品市场的整合趋势。范爱军教授等认为,要想打破地方保护、消除市场分割、加快市场一体化进程,需要地方政府逐渐淡化其经济主体意识,减少其保护行为以及对市场的干预,在市场一体化过程中逐步形成正确的定位;协调地区间的利益关系,通过完善区际利益补偿机制,建立规范的地区转移支付制度,逐步缩小区域间的经济差异;逐步减少国有企业冗员数量,完善社会保障制度,增加再培训支出,以提高企业运转速度、实现社会稳定;促进对外贸易增长方式的升级,发挥其推动国内市场统一的积极作用;调整FDI的区域流向,缩小吸引FDI公共平台方面的差异,使中、西部地区逐渐具备吸引FDI的优势,以实现其跨越式发展。

山东大学“转轨经济中的反行政性垄断与促进竞争政策研究”课题组的余东华、付强、孙宁、曹庆林等围绕地方保护的测度与辨识及资源配置效率问题作了交流。余东华博士在大会发言中指出,地方保护主义政策常常被地方政府籍以“保护本地产业发展、提高区域产业竞争力”的借口,但是地方保护并不真的能够提高区域产业竞争力。从长期看,地方保护导致市场分割和封锁,降低了区域市场化程度,阻断了要素自由流动,扭曲了资源配置效率和产业技术效率,实际上不是促进、而是阻碍了区域产业竞争力和地区经济实力的提高。打破地方保护主义、形成竞争有序的全国统一大市场是形成和发挥大国市场优势、实现社会资源优化配置的必要举措。付强采用区域工业结构相似度这一指标对1983—2005年间29个省(市)之间的工业结构趋同程度进行全面分析,通过对结果进行平滑处理,将转轨过程中省际工业结构的变化趋势分为六种类型,并提出工业同构存在着选择依赖性和传递性。他通过建立地区行政性垄断与工业结构趋同之间互动关系的三阶段博弈模型,并借鉴豪特林的线性城市模型的分析方法,对地区行政性垄断与区域工业同构的相关性进行了分析。孙宁在Krugman(1980)的垄断竞争贸易模型的基础上,利用2002年各省投入产出表中的数据对我国国内边界效应进行测算,发现1997-2002年间我国各省之间的边界对我国省际贸易造成的障碍依然呈上升态势,省际边界导致我国国内市场分割较为严重。曹庆林运用全国各地的猪肉市场的价格来测算全国地方保护的大小。通过模型分析发现我国各地区之间猪肉市场的价格差异与全国各地的距离、各地的收入水平之间的相关程度不是很大,说明我国各地区之间的价格人为性较高,也就是说各地区之间的地方保护比较严重。

四、反行政性垄断领域亟待解决的理论和实践问题

张昕竹研究员认为,中国《反垄断法》在反行政性垄断过程中存在着以下亟需解决的难点问题:(1)对行政性垄断的界定。例如:什么是滥用行政权力?如何界定公权力排斥和限制了竞争?反垄断法中详细列举了地区性行政垄断的表现形式,对地区性行政垄断的规定比较清晰,但是对于行业性行政垄断没有详细的规定;适用除外条款难以操作。(2)反行政性垄断的执法难题。《反垄断法》规定,只有上级主管机构才能对行政性垄断行为进行处理,责令改正,给予处分,而反垄断机构只有建议权。缺乏治理行政垄断的工具,行政性垄断的法律责任认定和实施是一个难题。(3)宪政缺陷。行政权和立法权缺乏有效的分离,导致行政机构滥用行政权力授权排斥和限制竞争,在治理行政性垄断时,行业主管部门或者地区政府既是授权者又是执法者,身兼两种职能,存在利益冲突。(4)缺乏竞争理念。很多政府部门还不相信市场竞争机制对于资源的配置作用,消极对待反垄断问题。张昕竹研究员认为,需要在全社会培养竞争文化,深化政府改革,发挥竞争创造者的作用,建立相对独立的反垄断机构。反行政性垄断的问题不是一个单纯的制度建设问题,各级政府以及行业主管部门目前还没有完全认识到竞争对行业和地区经济发展所带来的长远的收益,因此需要发挥竞争机构的竞争倡导者作用,推动打破垄断、引入竞争的改革。改革思路可以参考欧洲思路(独立的反垄断机构)和美国思路(宪政分离)。

于立教授等认为,中国《反垄断法》会重蹈中国《公司法》的覆辙,而建立行政特殊法规是限制行政性垄断的良方,同时设立特殊法人法对行业(国企)垄断有特殊重要意义,在这当中应该注意国企二重性与特殊法人的政策意义内涵:(1)国有比重与政府规制程度成正比;(2)经营自主权与营利性成正比;(3)公共性与企业性成反比。中国《反垄断法》不能承担反行政性垄断的任务,因为其第7条的规定实际上已经对中国行业性行政垄断进行了豁免,至少该法在反行业性行政垄断问题上作用甚微,亟需建立行政特殊法规以及行业(国企)特殊法人法加以解决。按照国际经验,特殊法人法是一类法律的总称。它可以在现有《铁路法》、《电力法》等行业法律的基础上,实事求是地修改或增添相应条款,对所属行业的国有企业的组织形式、经营权、治理结构、盈利或亏损处理原则等做出规定,使其同时具有“组织法”和“行为法”的双重特点。

于良春教授认为,由于行政性垄断很大一部分集中在国有经济比较集中的领域,特别是一些涉及国家经济安全、公共利益及国民经济命脉的行业领域,反行政性垄断与促进竞争研究必然会涉及到国有企业改革、国有资产管理等重大问题。通过区域市场封锁所表现出的行政性垄断现象则折射出中国渐进式改革中经济分权模式所带来的制度成本问题。因此,对行政性垄断问题的研究直接涉及到社会主义市场经济体制的完善、改革过程中利益的重新分配以及由此带来的权力结构调整等一系列深层次的问题。对于反行业性行政垄断,应在测量研究其对微观、产业、宏观资源配置效率影响研究的基础上,来确定反行业性行政垄断的标准。通过对于具体行业行政性垄断的成本收益分析来确定该行业是否要进行反行政性垄断改革,以及改革的程度和具体方式。尤其是对于行业性行政垄断中带有自然垄断性质的产业,依据不同行业成本函数的特点,测算行政性垄断壁垒中进入规制以及价格规制对社会总福利所造成的成本收益,对于行政性垄断成本大于收益的要坚决改革,而对于收益大于成本的情况要谨慎对待。

王俊豪教授等认为,政企不分是行政性垄断的根源。在传统的政府管理体制下,中国垄断性产业的主要业务是由中央政府或地方政府垄断经营的。政府部门既是政权机构又拥有国有资产的所有权以及经营管理企业的职能。这种政企合一的政府管理体制为行政性垄断提供了土壤和便利。显然,不实行体制改革,不改变政企关系,就不可能割裂企业和政府之间的特殊利益关系,也不可能消除不合理的行政保护和行政特权,从而不可能打破行政性垄断。他们提出了改革的四个基本组成部分:(1)加快体制改革、实现政企分离;(2)实行结构重组,形成可竞争性市场结构;(3)实行民营化改革,重塑市场主体;(4)实行有效管制,采取激励性管制方式。

中国社科院工业经济研究所李海舰研究员认为,中国反行政性垄断的理论与政策方面除了一些带有普遍性、一般性的问题需要探讨外,还有一些带有特殊性的问题需要研究。比如说,近期就存在一个“分”的问题、一个“合”的问题需要理论界关注和研究。所谓“分”的问题就是,在反垄断中如何“分而治之”,“分而治之”将会产生哪些新问题,“分而治之”以后再干什么、怎么干;所谓“合”的问题就是,中央可能在今后的机构改革中启动大部门体制,整合相关部门的行政职能,这种整合将会对行政性垄断产生哪些影响,如何扬长避短,利用机构改革契机打破“条条”的行政性垄断。

戚聿东教授等认为,中国行政性垄断的实现形式已经从过去的通过法律法规文件形式的公开垄断行为发展到只有“文件精神”没有“法律文件”的隐蔽垄断行为,这将成为反行政性垄断理论和实践中棘手的问题,需要经济学界和法学界进行相关的对策研究。

另外,南京大学经济学院安同良教授和周绍东博士、暨南大学经济学院王廷惠教授、首都经济贸易大学王文举教授和范合君博士等也向大会作了书面发言。安同良教授等认为,经济性进入退出壁垒对企业技术创新有一定的促进作用,但由于行政性进入退出壁垒的存在,中国工业企业的技术创新行为受到了严重扭曲。王廷惠教授认为,政府机构并不比具有特定时空知识的当事人拥有更为完备的信息,反垄断政策的实际效果必然受到知识约束,往往构成对过程竞争的威胁,阻挠市场发挥知识发现和利用过程之功能,窒息经济增长的源泉。王文举教授等通过实证研究发现,行政审批、国有产权比重对经济绩效有着显著的负面影响,市场结构对产业经济绩效的影响并不显著,而产业技术经济特征是影响产业经济绩效的重要因素。

  

Recent Developments of Research on Anti-administrative Monopoly and Competition Promoting Policies:The Survey of the International Conference on “Anti-administrative Monopoly and Competition Promoting Policies in the Transition Economy”

 

YU Donghua  YU Huayang

(School of Economics, Shandong University, Jinan, 250100, China)

 

Abstract: Administrative monopoly has created distortions of resource allocation, social welfare losses, the uneven distribution of income and protection of local and regional market segmentations, etc. It has increasingly becoming focus by economic theory sector, as well as other concerns of the society. In November 2007, the International Conference on “Anti-administrative Monopoly and Competition Promoting Policies in the Transition Economy” has held by School of Economics in Shandong University joint the Editorial Office of Journal of China Industry Economy in Jinan. Based on the economic analysis framework of anti-administrative monopoly and competition promoting policies in the transition economy on the general and the latest literature reviews on this issue by the foreign and Chinese experts and scholars, this article is in an effort to show the current academic progress for the status quo and anxious pending issues.

Key Words: Anti-administrative Monopoly   Competition Promoting Polices   recent development

 

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