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独秀山下——余东华的博客

生长于独秀山下,耕读于齐鲁大地。齐鲁胜境,礼仪之邦,亲朋遍是。

 
 
 

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关于我

余东华,山东大学教授,博士研究生导师,复旦大学应用经济学博士后,美国加州大学伯克利分校访问学者。近期研究方向为产业组织与竞争政策、发展规划与战略。2002年以来,在《经济研究》《中国工业经济》《经济学动态》《财贸经济》《改革》《南开管理评论》《南开经济研究》《世界经济文汇》等学术期刊发表论文60多篇,其中CSSCI收录50多篇,《新华文摘》《人大复印资料》等全文转载19篇,出版个人专著3本、合著2本。

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反垄断与竞争政策研究系列学术论文(四)  

2008-09-15 21:16:19|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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本文发表于《经济体制改革》2004年第1期。若需转载,请与该刊联系。

 

政府与市场:一个管制经济学的视角

余 东 华

(山东大学经济学院,山东济南,250100

 

[摘要]政府管制和市场机制是市场经济条件下可以相互替代的调节经济活动的两种方式。市场经济的发展和健康运行需要政府规范和系统的管制,同时,政府管制不是一成不变的,随着市场条件的变化、市场结构的动态调整和管制绩效的变化,政府管制行为也应相应进行调整。市场失灵与管制失灵在理论上界定了政府与市场的行为边界,这种行为边界的动态演变决定了政府管制与市场机制的相互替代是一个动态调整的过程。

[关键词]  市场失灵   政府管制    放松管制

一、导言

古典经济学和新古典经济学都认为,市场是调节经济活动的最佳方式,通过这只“看不见的手”能够实现资源配置的帕累托最优,政府是“守夜人”,无须直接干预经济活动。二十世纪三十年代凯恩斯主义经济学诞生以来,政府行为逐渐成为调节经济活动的重要手段,政府干预一度成为主流经济学的主要政策主张。进入二十世纪七十年代以后,随着滞胀现象的出现和新古典宏观经济学等自由主义经济学的兴起,凯恩斯主义经济学面临理论和实践的双重挑战,政府能否干预经济活动、怎样干预经济活动以及政府政策是否有效,成为西方经济学界争论的热点问题之一。本文将政府作为市场经济中与企业、居民并列的市场行为主体,将政府行为和市场机制作为可以相互替代的调节经济活动的两种方式,以管制经济学的视角从微观的角度对政府和市场的关系进行分析,并以市场绩效为主线,对政府管制和市场机制相互替代的深层次原因进行理论探讨。

在市场经济体制中,政府干预企业经济活动的方式可以分为五种(见图1)。其中,通过普通法、国有化和宏观调控干预经济的活动基本上可以归为政府的宏观行为,反托拉斯和管制属于政府的微观行为。反托拉斯法[1]即使是在西方成熟的市场经济国家引用成功的案例也不多,特别是在经济全球化趋势加快以后,各国政府从增强本国企业国际竞争力考虑,援引反托拉斯法拆分本国企业的更是寥寥无几[2]。因此,管制、放松管制与再管制的实践是政府微观行为的主要方式。

 政府

普通法

反托拉斯法

宏观调控

管制

国有化

 

企业

管制机构

法院

市场

1  政府干预企业活动的基本方式

管制是政府直接干预微观经济主体活动的一种行为方式,是对市场机制的替代。史普博(1999)认为,管制是行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为[3]。日本著名的管制经济学家植草益(1992)将管制称为“公的规制”,并将其定义为:社会公共机构依据一定的规则对企业的活动进行限制的行为[4]。管制的产生是与市场失灵相联系的,是政府克服市场失灵的一种代替竞争政策的治理机制。政府管制与市场机制之间的相互替代不是静止不变的。相反,这种替代是一种动态的过程。也就是说,当市场机制不能实现资源的有效配置,也就是出现市场失灵时,政府就通过管制以矫正和改善市场机制内在的问题,干预资源配置。同理,当政府行为不能实现资源的最佳配置,而且产生了寻租、腐败等扭曲资源配置的市场绩效,也就是出现管制失灵现象时,政府将放松管制。政府管制的这一动态变迁模式,可以图示如下。

 

管制失灵

市场失灵

市场失灵

企业

守夜人

 

管制

再管制

 

放松管制

管制失灵

2  政府管制行为变迁

 

二、市场失灵与政府管制的兴起 [5]

市场机制是一个自运行系统,具有优化资源配置、提高生产效率和促进技术革新的功能。市场机制的这些功能的正常发挥,必须依靠一系列的比较严格的前提条件,例如市场的普遍性、受益的递减性(又称为凸环境),市场的完全性,信息的完备性,等等。当这些条件中的一项或几项不能匹配时,就会出现市场失灵的现象。此时,市场机制不能带来资源的最优配置,难以实现帕累托最优,甚至出现资源的扭曲配置,造成资源浪费。在市场经济体制条件下,市场失灵通常表现为:效率提高与公平分配的矛盾难以调和,经济的非持续发展,外部性问题,非价值物品的出现,公共产品供给不足,自然垄断与行业进入壁垒,信息偏在以及风险与收益的不对称等(见表1)。这些市场失灵现象具有一个共同的特点,即导致非帕累托效率的资源配置。

市场失灵现象为政府干预经济活动提供了前提条件。在应对市场失灵的政府行为机制的设计中(见表1),(1)、(2)属于宏观调控的范畴,(8)、(9)属于政府的中观政策,在西方主流产业组织理论中都不属于政府管制的范畴;(3)-(7)都是政府为了解决市场失灵而依据法律权限制约微观经济主体活动的行为,属于政府管制的范畴。因此说,管制是政府干预微观经济主体活动的重要方式。自然垄断、外部性和信息偏在(内部性)是引起政府管制的主要原因。政府管制的目的就是要补救市场失灵所带来的不良结果,从而尽量提高资源配置的效率以及保证公共利益不受侵害。

1     市场失灵的表现及其治理机制设计

市场失灵

具体表现

治理机制设计

公正分配失灵

收入分配不公正,产生贫富两极分化,社会矛盾激化。

1)宏观调控(财政、税收、金融、收入政策)

经济持续稳定发展

经济波动幅度过大,失业、通货膨胀等在短期内难以解决。

2)宏观调控(财政、税收、金融、收入政策)

自然垄断

沉没成本等社会财富的损失;价格歧视、寻租等不利于资源分配效率或损害消费者利益。

3)经济性管制(进入、退出、价格、投资等管制政策)

外部性问题

外部经济,外部不经济(成本溢出),SMBPMBSMCPMC的背离[6]

4)社会性管制(“通过市场机制实现内部化”)

非价值物品的生产

毒品、杀伤性武器等危害社会的物品形成交易市场。

5)社会性管制(相关法律)

信息偏在

竞争性行业中市场主体之间的信息不对称导致成本-收益的不对称(又称为内部性)。

6)经济性管制(进入管制等)

不完全竞争

寡头垄断(卖方垄断、买方垄断),价格高于竞争均衡水平,进入退出的人为障碍。

7)反托拉斯政策

风险与收益

较高风险的事业由于风险与收益的不对称,缺乏社会合意的投资。

8)公共引导政策

公共物品的供给

公共物品的供给不能满足社会的需要。

9)公共供给政策

资料来源:作者根据有关资料整理

 

由市场失灵所引起的政府管制可以分为直接管制和间接管制两种[7],而直接管制又可分为经济性管制和社会性管制。经济性规制就是指在自然垄断和存在信息偏在的领域,主要为了防止发生资源低效配置和使利用者公平利用,政府部门运用法律权限,通过许可和认可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以限制。社会性管制则是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境、防止灾害为目的,对物品和服务的质量和伴随着提供他们而产生的各种活动制定一定的标准或禁止、限制特定行为的规则。自二十世纪七十年代斯蒂格勒创建管制经济学以来,经济性管制一直是西方管制经济学研究的重点。

在市场经济中,政府管制与市场机制是相互替代的作用机制。这种替代机制的作用机理是:市场失灵对政府管制产生了需求,当政府管制的预期收益大于管制成本时,政府管制便替代市场机制干预微观经济活动。政府管制的预期收益与市场失灵的程度正相关,即市场失灵的程度越高,通过政府管制所获得的预期收益越大,反之越小。用E(R)表示政府管制的预期收益,R为政府管制行为的量化指标;N(R)表示政府通过纠正自然垄断造成的资源配置效率损失后所获的收益;E(R)表示政府对外部性进行管制,克服外部性的效率损失后获得的收益;I(R)表示政府对信息偏在(内部性)进行管制,克服信息偏在(内部性)的效率损失后获得的收益,则有

E(R)N(R)+E(R)+I(R)          

同时,政府管制也存在成本,主要包括管制机构的设立及运行成本、制定管制规则及实施成本和管制失灵带来的效率损失等。用C(R)表示政府管制成本,它是与管制行为相关的各项成本的总和[8],即

C(R)=C( )                   

当管制的预期收益大于管制成本时,即E(R)> C(R),政府管制将替代市场机制对市场主体的微观经济活动进行干预。当管制的预期收益小于管制成本时,即E(R)< C(R),政府管制将让位于市场机制,也就是说政府将放松管制。当政府管制所带来的边际预期收益等于管制的边际成本,政府管制就达到了最优水平。

三、管制失灵、放松管制与再管制 [9]

随着市场条件改变和结构性的经济变化,政府干预市场的形式是不断变化的,政府管制行为的变迁更为明显,“政府管制的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程”[10]

1、市场条件的变化是放松管制的外在诱因。上世纪70年代以后,西方国家在通讯、铁路、公交、航空及银行等行业开始了大规模的放松管制。从外在因素分析,这些放松管制行为的产生,一方面是为了适应那些影响整个经济或特殊产业的经济事件,例如公众对失业和萧条的不满、贸易逆差、石油危机等;另一方面,由于市场条件的变化(主要指需求变动)和技术创新的发展,自然垄断领域内新企业加入所需的技术基础、最小经济规模(MES)等管制存在的根据已经薄弱或消失,有必要放松对这些产业的管制。[11]在理论方面,随着鲍莫尔(W. J. Baumol)等人提出可竞争市场理论(Theory of Contestable Market),为政府重新审视和制定相关产业的管制政策提供了新的理论视角,放松管制有了理论基础。

2、政府管制失灵是放松管制的内在诱因。行之有效的最优管制能够消除市场带来的低效率,增加社会福利。然而,最优管制所需要的一系列严格条件[12]不能总是得到满足,政府常常并不能进行很好的管制,出现管制失灵。管制失灵现象包括,企业内部X非效率,技术进步和产品与服务多样化的动机减弱,生产成本和寻租成本上升导致价格水平偏高,企业信誉丧失,管制的大量成本与管制收益不对称,管制滞后给企业带来效率损失,以及管制俘获等。卡恩A. E. Kahn)曾对管制失灵现象提出过批评,认为管制“压制技术革新,姑息无效率性,引起工资和价格螺旋式上升,发生严重的资源无效率配置,引起成本推动型通货膨胀那样的无益竞争扩大,拒绝采取在竞争市场中所提供的收费多样性和质量选择。”[13] 卡恩的批评有些过于严厉,但也反映了当时要求放松管制的强烈呼声。

由于上世纪70年代出现的市场条件和经济结构的变化以及一系列经济事件的影响,特别是发生了管制失灵,美国首先开始实行放松管制,其后是英国、日本等其他国家。西方国家放松管制的产业主要包括结构性竞争产业(如银行和证券等金融业,航空、铁路、卡车、公共汽车等运输业,以及能源业等)和以前是自然垄断产业,由于技术革新和市场条件的变化而转变为竞争结构的产业(典型的是电信业)。放松管制的目的就是通过向受管制行业引入竞争机制,改善企业效率,提供高质量和多元化的服务,降低收费水平,使费率结构更加合理,收费体系多样化,以及促进技术创新等。

放松管制的实践在西方国家的确取得一定的成果,但同时也存在一些问题,例如,部分行业的垄断程度迅速提高,中小企业倒闭加剧,企业间串谋现象增多,部分产品供给不足等。因此,西方国家在放松管制的同时,在部分领域又实行了再管制。再管制不是对原有政府管制的简单回归,而是伴随着管制松动产生的新的管制方式。例如,进入管制、价格管制等经济性管制让位于产品(服务)质量和安全管制、环境管制等社会性管制;针对管制者和被管制企业之间的信息不对称,采用激励性管制,利用企业对自身的利益追求,通过特定程序诱导企业逐步接近社会福利最大化。另外,即使是在放松管制比较成功的产业,也会由于某些特殊的经济事件(如价格变化、产量限制、资源短缺等)或市场条件的变化,而重新出现市场失灵现象,克服市场失灵带来的效率损失又需要对这些产业进行再管制。

四、结论及对我国的启示

从以上分析可以看出,政府与市场的关系不是一成不变的,政府管制与市场机制的相互替代是一个动态过程。市场失灵和管制失灵界定了政府与市场的行为边界,在动态经济中,这种行为边界是比较模糊和发展变化的。当出现市场失灵,市场经济的发展和规范运行需要政府管制;同时,随着市场条件的变化、市场结构的动态调整和管制绩效的变化,政府管制行为也应该相应发生变化,通过放松管制提高管制质量和效率。

当前,我国仍处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转化的转轨时期,政府管制行为有着区别于西方发达国家的特殊性。我国的政府管制基本上属于行政性管制,政府既是管制政策的制定者与监督者,又是具体业务的垄断经营者。放松管制,特别是改革行政性管制,充分发挥市场机制的作用,培育富有竞争力的市场竞争主体是在加入WTO背景下我国产业组织政策的重点。

1、彻底实现政企分离是政府放松管制的前提。由于长期以来我国实行的是计划经济体制,在向社会主义市场经济转型过程中,资源配置的“计划权”逐渐转化为行业的垄断权,形成了行政性垄断。相应地,政府的管制也大多属于行政性管制,自然垄断行业的主要业务由中央和地方政府垄断经营。改革开放以来,政企合一的行政性垄断的局面有所改变,但是尚未真正实现政企分离,部分垄断行业仍然被政府部门直接控制,企业的经济绩效上不去,消费者的福利损失下不来。在我国,放松管制首先要解决好政企分离问题,国有资产不但要从一般性竞争领域中有序退出,而且政府要在垄断性行业中转变角色,由垄断经营者转变为裁判,为潜在竞争者与在位者以及在位者之间的竞争创造比较宽松的市场环境,一方面增加整个社会的福利水平,一方面提高企业的竞争能力。

2、在放松对行政性垄断行业的政府管制、使垄断性行业更具竞争性的同时,充分发挥市场机制的作用,提高竞争性行业的产业集中度,从而增强竞争性行业的国际竞争力。随着经济国际化趋势的加快,国内市场国际化使得国内企业未出国门就必须应对国际竞争。因此,提高我国产业竞争力是当务之急。当前,我国提高产业竞争力应该包括两个方面,一是加快垄断行业的改革,特别是放松政府管制,增强垄断行业的市场竞争力。另一方面是竞争性行业要避免重复建设和恶性竞争,充分发挥市场机制的优胜劣汰作用,鼓励企业之间的兼并、重组,适当提高竞争性行业的产业集中度,增强其参与国际市场竞争的能力。

3、实行“非对称管制”,培育垄断行业新进入厂商的竞争实力。“非对称管制”是指在同一个垄断行业中,对在位厂商和新进入厂商实行不同的管制政策,在防止在位厂商利用自身优势采取不正当竞争行为的同时,对新进入厂商实行较为宽松和优惠的政策。在放松管制初期,原有的在位厂商仍然占据了大部分的市场份额,凭借长期以来所获得的超额利润保持着对新进入厂商的竞争优势,它可以采用掠夺性定价、价格歧视、交叉补贴、驱逐对手定价等多种策略,以削减新进入厂商的市场占有率,达到排挤竞争对手的目的。因此,在放松管制的初期,需要采取“非对称管制”措施,培育垄断行业新进入厂商的竞争实力。

4、放松经济性管制的同时,强化社会性管制。二十世纪八十年代以来,西方国家在放松经济性管制的同时,将目标逐渐集中于社会性管制,以人的安全、健康平等和经济秩序、环境污染、生态平衡等为监管的主要内容。我国正处于经济转型期,随着市场化改革的深入和经济增长的加快,不少企业在追逐利润的过程中,忽视了社会道义和责任,破坏生态环境、危害社会公共利益和损害消费者权益的行为屡见不鲜。加强社会性管制,特别是加强对环境污染和产品质量的管制,对于促进经济与社会的协调发展,保障广大消费者的合法权益,意义重大。

5、加快行业立法,一方面使管制行为有法可依,另一方面在放松管制后依靠法律规范企业行为。实事求是地讲,我国在规范产业发展方面的立法比较滞后,一直以来政府是靠行政性指令而不是法制来规范产业内竞争行为。在放松政府管制、打破行政性垄断、引入有效竞争机制以后,加快行业立法的尤其显得紧迫。近期,我国要在加快反垄断法出台的同时,针对具体的自然垄断性行业,如电信、城市供水、航空等,抓紧制定与这些特定行业相关的法律法规,对不适应时代要求的电力、铁路等产业法进行修改完善,逐步形成指导和规范产业发展的法律法规体系。

 

参考文献:

[1]植草益:《微观规制经济学》[M],中国展望出版社,1992

[2]丹尼尔·史普博:《管制与市场》[M],上海三联书店,上海人民出版社,1999年。

[3]丹尼斯·卡尔顿等;《现代产业组织》[M],上海三联书店,上海人民出版社,1998年。

[4]斯蒂格勒:《产业组织与政府管制》[M],上海三联书店,上海人民出版社,1996年。

[5]于立等:《当代西方产业组织学》[M],东北财经大学出版社,1996年。

[6]刘志彪等:《现代产业经济分析》[M],南京大学出版社,2001年。

[7]威廉姆森:《反托拉斯经济学》[M],经济科学出版社,1999年。

[8]王廷惠:《自然垄断边界变化与政府管制的调整》[J]载《中国工业经济》2002年第11期。

[9]余东华:《激励性规制理论与实践述评:西方规制经济学的最新发展》[J],载《外国经济与管理》2003年第7期。

[10]Viscusi, W.K., Vernon, J.M., and Harrington,J.E. (2000),Economics of Regulation and Antitrust, Cambridge : MIT Press.

[11]Poster, R.A. (1974), Theories of Economics Regulation,Bell Journal of Economics,5,Autumn.

 

Government and Market: An Angle of View on Economics of Regulation

Yu Donghua

 (School of Economics, Shandong University)

Abstract: Government regulation and market mechanism are two alternative instruments modulating the economic active in the market economy. On the one hand the canonical regulation can maintain the economic stability and developing, on the other hand regulation must change with the changing of market condition, adjusting of market structure and performance of regulation. Market failure and regulation failure are the boundaries of behavior of government and market. The process of substitute between government regulation and market mechanism is dynamic.

Key words: Market Failure, Government Regulation, Deregulation



[1]反托拉斯法主要是对垄断等不公平竞争行为的制约,属于政府的间接管制行为,在广义上也属于政府管制,本文主要是研究狭义的的政府管制行为,所以未将反垄断法纳入研究视野。

[2] 2002年的微软诉讼案即是一例,在经过长时间的诉讼和辩论之后,微软顺利逃过了被肢解的厄运。

[3] 参见史普博:《管制与市场》1999年版第4448页。

[4] 参见植草益:《微观规制经济学》1992年版第1922页。

[5] 政府管制的兴起与西方产业组织理论的主流学派——哈佛学派有着密切的联系。哈佛学派的基本观点是,在许多市场中,单个或少数企业的垄断行为排斥了其他企业的竞争,控制了市场价格,阻碍了市场的有效运行。并且,该学派运用SCP分析框架佐证了这一观点。

[6] SMB,PMB,SMC,PMC分别是指社会边际收益,私人边际收益,社会边际成本,私人边际成本。

[7] 参见植草益《微观规制经济学》1992年版第2122页。

[8] 斯蒂格勒将管制成本分为“服从成本”和“实施成本”。参见斯蒂格勒《产业组织和政府管制》中文版,1996年,P244245

[9] 放松管制的兴起与产业组织理论的芝加哥学派有着密切的联系。该学派的基本观点与哈佛学派明显不同,他们认为,市场垄断力量的主要原因在于政府对市场的干预,主张政府放松管制。

[10] 参见史普博:《管制与市场》,中文版,1999年,P1516

[11] 参见于立等:《当代西方产业组织学》,1996年,P251252

[12] 成为解决市场失灵、优化资源配置的最优管制,需要三个前提条件:一是信息的完备性。政府机构要有激励动机去挖掘、收集、筛选和分析市场失灵的信息,在此基础上制定一个能够维护经济秩序健康运行的管制规章;二是无制度缺陷。政府机构要有激励动机对已经生效的管制制度和规章熟练掌握、清晰解释和严格执行,并对过时的制度和规章提出废除意见;三是管制者不被俘获。制定规章的机构确实充当中立的裁判角色,不会成为游说集团的喉舌和被管制者的俘虏。

[13] 卡恩:《管制经济学:原理与制度》,1988年,P17

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